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國家發展和改革委員會綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東

【編者按】近年來，我國加大推動公共交通在城市交通發展的建設力度，出臺多項政策，加快完善法規、制度和標準，尤其是《城市公共交通條例》的施行，為城市公共交通優先發展提供有力的法治保障。全國各地深入實施城市公共交通優先發展戰略，取得明顯成效。在取得成績的同時，我們也要看到，當前城市公共交通發展面臨不小的挑戰。面對挑戰，政府、公交運營企業應該如何去應對？《人民公交》雜志社特地采訪了國家發展和改革委員會綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東，就城市公交可持續發展等相關問題展開交流。

《人民公交》：城市公共交通優先發展的戰略已經提出很多年，但是從發展狀況來看，到目前為止，我們的公交客運量已經到了一個歷史的低點，您認為公交客運量下降的根本性原因是什么？

程世東：我們常說的公交優先是指在整個城市交通發展治理過程中，對公共交通有一個優先權，包括土地、資金、路權等。

在20世紀90年代小汽車剛進入家庭、路上開始出現擁堵時，我國就提出公交優先戰略。國務院曾兩次出臺公交優先的指導意見，分別是《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知》（國辦發〔2005〕46號）和《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64號）。近20年特別是黨的十八大以來，國家這么重視且出臺了最高層次的政策文件，交通運輸部、住房和城鄉建設部、國家發展改革委、公安部等相關部門和各城市政府都做了大量的工作，為什么客運量還在下降，這是大家都比較關心的話題。我覺得客運量的下降可以從兩個方面去看，一方面是自身沒有發展得足夠好，另一方面是競爭對手太強大。公交是整個城市交通體系的一個組成部分，它面臨著其他交通方式的競爭，比如出租車、小汽車、電動自行車和自行車，尤其是電動自行車。公交客運量以及它在整個城市交通中的比重或者地位，一方面取決于自己做得好不好，另一方面取決于競爭對手怎么樣。

我國地面常規公交客運量在2014年達到了頂峰，此后的10年間，一直呈逐年下降態勢，疫情期間更是加速下降。很多人認為公交客運量下降是因為疫情的影響，我覺得疫情只是起到一個加速的作用。我們需要把時間拉長來看它下降的原因。這些年，相關部委、各個城市、公交企業做了大量的工作，公交自身還是有很大的提高和改善。我認為公交客運量的下降主要原因是競爭對手太強大。過去十幾年，正是我們國家小汽車迅速進入家庭的一個階段，小汽車分流了公交一部分客流。影響更大的是電動自行車的廣泛普及。電動自行車對于老百姓來講是一種非常便利、“門”到“門”、出行速度很快的交通工具，在速度和時間上非常具有競爭力。總體看，7公里左右，電動自行車有較強的競爭力，5公里以內具有絕對競爭力。總之，小汽車和電動自行車的廣泛普及，使傳統地面公交的客運量下降，在城市交通中的占比也在下降。

《人民公交》：公交在城市交通出行占比的下降，造成其地位下降，有人說公交已經不重要了，為什么還要強調公交優先呢？

程世東：很多人說公交現在客運量大幅下降，比10年前的一半還低，在整個城市交通中所占比重也較低。有軌道交通的大城市會好一點，如果把軌道交通和地面公交加在一起，像北上廣深這些大城市，比重還是比較高的，僅僅地面常規公交不高。中小城市公交出行占比會較低，因為中小城市出行距離比較短，電動自行車更具有優勢，出行比例比地面公交要高很多。有一個參考數據，中小城市的電動自行車占比36%左右，小汽車和地面公交僅占12%~13%，電動自行車基本上是小汽車、地面公交的3倍，在更小的城市如縣城，公交占比更低。在北上廣深這些大城市，電動自行車出行量已經基本趕上了軌道交通，遠超地面公交。從全國所有城市整體來看，電動自行車占比非常高，公共交通特別是中小城市，在整個城市交通出行中的比例不高，已經很難說是主體，也許包括電動自行車在內的自行車出行才是主體。

既然公交比例這么低，為什么還要強調公交優先呢？其實公交優先與是不是占主體地位，是兩回事，沒有必然的關系。

公交占主體是指數量多、占比大，公交優先是前面我提到的在土地、資金、路權等方面給予傾斜、支持，這與數量多少沒關系。為什么要鼓勵、支持公交優先？一方面，公交是綠色低碳的出行方式，為了讓天空更藍，為了實現碳達峰、碳中和。另一方面，城市道路資源比較緊張，如果大家都開小汽車，就會都堵在路上。為了讓所有人出行效率整體最大化，就必須有一部分人選擇對道路占用更少的公交出行，讓大家走得更快。

《人民公交》：有觀點認為，綠色低碳轉型策略一共有兩類，第一類是優化出行結構，第二就是能源轉換，也有專家認為優化出行結構是交通領域綠色轉型的核心方向，您如何看待這些觀點？

程世東：從綠色低碳的角度來講，減污降碳有兩種方式：一種是電動化，也就是現在推廣的新能源車；第二種是剛才你提到的結構優化。優化出行結構是讓小汽車出行轉為綠色出行，不僅是公交，還有步行、自行車。

為什么大家更認同或者是認為優化出行結構更好？首先是電動汽車出行也需要電，發電過程也有碳排放。特別是我國當前仍有相當一部分的電能來源于煤炭發電；隨著太陽能、風能等綠色能源越來越多，這種情況會逐漸改變。小汽車不僅出行能耗高，從全鏈條來看，碳排放更高，但是公交、步行、自行車能耗很少，更綠色，步行和自行車是零碳排放、純綠色。更重要的是，優化出行結構是在減碳的同時實現了讓大家出行更好，是雙贏。小汽車電動化并不能解決交通擁堵問題，不能解決讓所有人出行更好，這是為何優化出行結構更好的原因。

《人民公交》：對于生活和工作在城市里的上班族來說，通勤是每天都要面臨的現實問題，從家到地鐵站、公交站，以及從地鐵站、公交站到單位之間，大多有一段不小的距離，并且這“最后一公里”接駁不是很理想，國內外是否有在這方面做得好的案例值得我們借鑒呢？

程世東：確實如你所言，我國城市軌道交通和地面公交兩端接駁出行距離相對更長一些。日本東京、新加坡，以及我國香港，要好很多。

這個問題不在于公交或是城市交通自身，是城市規劃問題。不管是東京、倫敦、紐約、巴黎，還是我國香港，這些城市在規劃和開發時，在軌道交通或者公交站點周邊500米范圍以內的開發強度都很高，也就是落實TOD理念比我們好。交通站點500米內開發強度高，意味著出站不超過500米甚至200米以內的人群更多。而我國的一個典型特點是出了地鐵站點后，往往是綠地或者是離得比較遠才有樓，公交、地鐵站點周邊開發強度不高。當然這也跟地鐵建設階段有關，我國是在城市建好后建的地鐵，在建地鐵的時候一般是沿著比較容易建的城市主干路下面，這意味著開發強度不會很高。未來，隨著城市的更新，應逐漸加大軌道交通站點周邊的開發力度。

如何讓兩端接駁更便捷，是城市交通人的責任。其中有幾件事情可以去做。對于步行接駁，要提供更好的步行出行環境，人行道寬度、平整度，以及樹蔭遮雨等，要做得更好一些。如果騎自行車接駁，500米或者是1公里，很快就能到達，比較方便。但自行車道是不是夠好？地鐵、公交站點周邊最便捷的地方，是不是有足夠的自行車停放空間？國內很多大城市軌道交通站點周邊擺滿了自行車、電動自行車、共享單車，甚至擺到了機動車道、人行道上，這意味著什么？意味著沒有給它提供足夠的停放空間。所以對于自行車的接駁，在提供路權的同時，要提供充足的停放空間。

還有一種就是公交接駁。現在做得好不好？出地鐵后有多少人再去乘坐公交車？其實很少。這是因為，公交站點和軌道交通站點離得遠，50米算很近的了，往往100米，甚至很遠。如果出了地鐵要走100米去坐公交車，可能還要等比較長時間，另外一端離目的地又有一段距離，這樣的話大家可能就不會去坐了。我認為這方面可以嘗試用更小型的車輛、更靈活的組織方式。比如采用景區電瓶車，比較小巧靈活，可以隨時上下車，很多小胡同可以進去，離目的地會更近，也不需要等那么長時間，發車頻次可以更高一些。

我認為用景區電瓶車做地鐵、公交的接駁非常合適，但電瓶車最大的問題是它不屬于機動車，不能在公共道路上行駛。這可以通過一定的方式和形式允許它上路。這方面可以借鑒快遞三輪車的管理，它也不是機動車，這兩年北京等城市已將快遞三輪車納入機動車管理范疇并辦理機動車牌照，秩序更好了。相對應地，景區的電瓶車不管是9座還是12座的，也可以采取掛機動車牌照讓它上路行駛，為了保障安全，限制速度，最高時速25公里或30公里。這對于“最后一公里”接駁來講已經足夠了。

“最后一公里”接駁長度短期內很難改變，但可以提升步行環境、改善自行車騎行和停放條件、用更合適的公交接駁方式，會較好地提高大家選擇公共交通的意愿。

《人民公交》：近些年公交運營企業大多處境艱難，停運新聞時有發生。在如此困難的情況下，大家都在積極探索各種方式吸引客流，如有些地方在探索免費公交的方式。我們都知道公交有公益屬性，但是公交運營企業也要營利，要保障員工收入。在市場化和公益化之間，公交企業該如何平衡？您有何建議？

程世東：公益和市場針對的對象是不一樣的。公交的公益性是政府給老百姓提供更好、更優惠甚至免費的服務，為老百姓買單。公交企業，不管是國有還是民營，都是企業，任何時候企業一定是要營利的。不能政府請客、企業買單，如果運營企業替政府買單而沒有財政補貼，沒有盈利，一定會支撐不下去。我們談公益，一定是政府的公益，而不是企業的公益，企業經營一定是要有盈利，這個概念一定要區分開。政府給老百姓提供公益的時候，要考慮到自己財政的承擔能力，也就是說，給老百姓降低票價、甚至免費，政府就要出相應的資金。公益性可以通過市場化去運作，政府購買公交企業的服務。

公交在早期出現的時候是完全市場化的。1829年，George Shillibeer 在倫敦提供從帕丁頓到倫敦城的馬拉公共汽車服務，乘客上車需要買票，票價由運營者確定，在運營模式上類似現代公交的商業運營雛形。只是在后來的發展中，政府認為公交出行與老百姓生活息息相關，要減輕老百姓的經濟負擔，于是政府給企業補貼一部分資金，用于對老年人和兒童的免票等，體現公益性、福利性。

公交服務是完全可以市場化的，比如當前英國和我國香港，市場化成分很高。要把公益和市場分開，公益是政府給老百姓買單，市場是企業提供運營服務并且要有盈利，這樣才能夠運營下去。

一個城市公交實行免費，或許有兩種可能。一是政府有錢給老百姓提供免費的服務，像北歐那些國家福利好，很多公共服務都免費。二是客流少，實際票款收入更少。我去調研過一些中小城市實行免費公交的情況，主要原因是他們的公交客運量本身很低，同時免票群體比例很高，大部分是老年人在坐，這些公交企業每年收入很少，不如索性全免了，這樣一來不僅可以吸引更多的人乘坐公交，還能留下好口碑，是基于這樣的邏輯免費的。其實我不太贊同完全免費，完全免費會產生一些其他問題，特別是大城市。

《人民公交》：各地公交運營企業在紓困轉型方面使出渾身解數，優化運營管理、提升服務質量、拓展業務領域，比如開通定制公交、微循環公交、網約公交、賣菜公交等，挖掘“公交+”潛能，開發場站資源……您對公交企業提供的這些多元化服務有什么樣的看法和建議？

程世東：多元化服務從需求上來講有發展空間。現在老百姓出行需求越來越多，不僅需要常規公交服務，也需要多元化的服務，包括通勤、醫療、景區等公交服務。當前公交企業著力推行多元化服務，就是洞察到其中的需求和蘊含的盈利空間。在企業面臨經營困難的當下，就要尋找一些更有盈利的業務。多元化服務在票價制定方面比較靈活，票價更高、營利性更好，企業就有動力去做。

我認為通過多元化服務解決經營上的困難是遠遠不夠的，因為企業的重心仍然是常規公交服務。多元化服務應該去做，也應該把它做好，但解決企業的根本困難，這不是最主要的。應該在政府補貼條件下，把常規公交服務達到盈虧平衡且有一定的營利性，這才是根本。

《人民公交》：公交收入銳減的同時帶來了虧損的加大，那公交虧損的根本原因是什么？公交運營企業又該如何去突破？

程世東：常規公交為什么會虧損？第一，可能是公交線網過大，發車頻次過高。公交線網越大，發車頻次越高，毫無疑問成本也越高。這是最根本的，也是政府確定的。為了給老百姓提供比較好的公交服務，政府會要求500米全覆蓋，必須幾分鐘發一班車，早晚高峰發得更多一些，這是體現公共服務的公益性。這樣一來，一定會超出原本按照市場化運營的線網和發車頻次的成本，但政府如果沒有把提高的這塊政策性虧損成本補上，就造成了企業的虧損。

當然，有些運營成本是可以壓縮的，比如線網優化、降低企業運營層面的成本等。但更重要的還是政府補貼要與公益性服務相匹配，這也是《城市公共交通條例》里邊特別強調一定要城市人民政府補貼到位的原因，同時也提出了要根據自身財力去確定公共交通服務的標準。

《人民公交》：無人駕駛是當下大家關注的熱點話題，您如何看待這種新興模式？將來，它對公交行業會帶來多大的影響？

程世東：目前無人駕駛在技術上還不成熟，基本上都處于測試階段，正在訓練車、讓它更加聰明，還沒到廣泛應用的階段。這是兩個不同的階段，做測試和訓練是一回事，技術成熟了去運營載客是另外一回事。

在無人駕駛技術成熟后，公交行業應該也是最晚應用的一個領域。這主要是基于安全的角度去考慮的：與小汽車只有一兩個人乘坐不同，公交車上是一群人，只有在小汽車上長時間使用沒有任何問題了，才可能用到公交車上。假定用到了公交車上以后，對公交行業有什么影響呢？單純從公交行業自身看，只是沒有駕駛員，節省了人力成本。如果把視野看得更大一些，小汽車、出租車也無人駕駛，成本價格會顯著降低，整個出行結構可能會發生較大改變，當然公交車可能也不一定是現在的這種模式了。

《人民公交》：《城市公共交通條例》明確規定“國家鼓勵和支持社會資本依法參與城市公共交通基礎設施建設運營”，當社會資本進入到公共交通領域這個行業，如何去打破目前國有企業對公共交通的壟斷？怎么才能激活市場的活力？

程世東：非常有必要加強市場競爭，競爭會促成成本價格降低、服務水平更高。任何一個市場都是這樣的，只要有競爭，企業就會努力把產品做得更好，把價格放得更低。如果是一家公司壟斷，就永遠沒有這種積極性和動力。我國現在大部分城市公交實際上是競爭不充分的，亟須引入市場競爭，特別是要引入社會民營企業，去建立競爭的環境。

引進競爭有幾種方式，第一種方式類似于新加坡的模式。新加坡政府會定期在全球公開招標公交運營企業，購買公交運營服務。對于只有一家企業經營的狀況，這種定期采購運營主體也是一種競爭。第二種方式是把當前公交企業拆分成兩家或多家公交企業，因為當前公交企業大多也有幾家不同的分公司。第三種方式是從多元化公交服務切入。對于多元化的定制公交、接駁巴士、社區巴士等，原有公交企業可以做，社會資本也可以做。雖然在短期內沒有直接競爭，但這樣可以慢慢地培養出一個市場主體。當這個市場主體慢慢地做大、有一定的運營能力后，可以把一部分常規線路委托給它。

10年前互聯網熱潮時，不僅有網約車、共享單車，也有互聯網定制公交。為什么沒有做下去、成長起來？是因為發展環境不夠好。最明顯的是，公交專用道不允許社會車輛使用。如果公交專用道都不讓使用，怎么能夠給老百姓提供好的服務？這明顯是不公平競爭。應該給社會民營企業提供公平的競爭環境，我相信他們一定能成長起來，慢慢地形成競爭，這是一個路徑。

《人民公交》：2024年12月30日，工業和信息化部等三部門印發了《加快工業領域清潔低碳氫應用實施方案》，提到高質量推進燃料電池汽車示范城市群建設，加快車輛推廣和氫能供給體系建設，推動氫燃料電池汽車產業鏈技術、產品迭代開發應用。現在已經有部分地區新增了氫燃料公交車，您認為氫能源技術是否有對目前的公交行業產生變革的可能？

程世東：這種可能性很小。氫能源還處在發展階段，和無人駕駛相類似，現在還是在做試點，不成熟，需要一段時間去驗證。實際上氫能源公交車在我國一些城市已經試點了近10年，為什么沒有大量推廣？我覺得最大的問題是成本。

制氫主要有兩種方式，一種是工業生產附帶產生的氫，這種成本相對便宜一些。另一種是電解水產生的氫，是把電變成了氫氣，在車上又發電驅動車，中間有兩次能源轉化，如果這樣，直接用電是不是更便宜？因為每一次能源轉化一定會有能量損失，并且損失會比較大。如果一度電在制氫的過程中能量損失50%，從氫再變成電、動力的時候又減少了50%，最終變成了原本的25%。

除了成本太高，安全也是很重要的問題。實際上安全是另外的一種成本，不管是存儲、運輸還是加裝，要達到一定的安全水平，就要把安全條件提高，意味著經濟成本也會上升。

《人民公交》：您認為“十五五”城市交通規劃中會有哪些方向調整？

程世東：在城市交通發展、讓老百姓出行更美好過程中，有很多措施，總體上可以分為花錢和不花錢的。“十五五”期間，面臨的一個比較大的形勢是城市政府財政會比較緊張，這和以前完全不一樣。在政府財政比較緊張的情況下改善城市交通，是編制“十五五”規劃面臨的比較大的主題。原來改善公共交通有錢去補貼，大城市有錢建地鐵。

在“十五五”時期，要聚焦于少花錢甚至不花錢的舉措，比如說重新劃分路權、“最后一公里”接駁巴士交給市場、放開市場引入社會資本，等等。如何把政府資金花在刀刃上，花得更有性價比，資金約束要充分地考慮和重視。

《人民公交》：2025年已經來臨，值此歲首之際，您對整個公交行業和公交企業的發展有什么好的建議或祝愿？

程世東：我認為公交現在處在最低谷，前景還是光明的，未來一定會越來越好。這有邏輯基礎，不是簡單的一個愿望。公交行業從高處走下來，不完全是自己不努力，而是對手太強大。現在看競爭對手：電動自行車已經普及得差不多了，小汽車雖然還有進一步普及的空間，但因為擁堵、停車費、停車難等問題，使用不會再有很大的增加。也就是說，競爭對手對公交行業的影響已經差不多了，只要公交有一點改善、提高，老百姓乘坐公交的可能性就會更大一點。

對于公交自身來說，一定要把自己的事情做好。公交自身在運營、銜接、調度組織等方面，還有很多值得去改善和提升的。相信在這樣一個比較嚴峻的形勢下，一定會做好，會越來越好。最后，值此新春到來之際，祝大家新年快樂，祝愿公交事業越來越好！