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　　客車網2025年8月19日訊——

　　《城市公共交通條例》頒發半年余 “錢袋子條款”執行如何?

　　——全國35家城市公交財政撥款面面觀

　　袁建光

　　國務院令(第793號)公布的《城市公共交通條例》，已于2024年12月1日起施行。半年多過去了，被行業視為整部法規“錢袋子條款”《條例》第十三條(財政預算保障)，究竟執行得怎樣?

　　根據對全國35家直轄市、省會城市、計劃單列市、地級市2024年財政撥款情況的跟蹤，各地方政府已100%地將城市公共交通發展所需經費，納入了本級財政預算。只是在執行過程中，因各地財政承受能力有大小，財政撥款到位的強度會有所不同，撥款方式也各具招法。

　　一、四家超大城市北京、上海、廣州、深圳，加兩家直轄市天津、重慶，六家市政府基本形成了“預算安排—成本規制—績效考核—多元融資”的閉環管理體系，有效落實了財力保障。

　　北京市在年度預算中單列“公共交通發展專項資金”，用于場站建設、車輛購置、運營補貼及公益性資產保障。形成“公益性資產支出+政府購買服務支出+政策性虧損補貼支出”的立體化補貼體系。該專項資金的管理和監督機制以“規劃引領、績效導向、多維監督”為核心，通過制度設計和技術手段，確保資金高效使用。

　　2025年政策進一步強化了績效評價權重和跨部門協同，體現了精細化管理的趨勢。其績效評價體系以“經濟性、效率性、效益性”為核心，結合專項資金特點構建了多維度的指標體系。其中，公益性資產：車輛、場站建設資金，由財政全額保障;運營服務：實行“兩保兩掛一留”(保基本、保運轉，人工成本增長與增收節支率掛鉤、績效補貼與增收節支額掛鉤，增收節支留企業);政策性虧損：對低票價、老年人及學生優惠給予差額補貼。

　　上海市政府把貫徹《城市公共交通條例》作為建設人民城市的重要抓手，圍繞“規劃、資金、土地、票價、補貼、治理”六大環節，形成了一套可量化的財政投入與政策保障體系。

　　1、將財政投入固化為法定責任。市、區兩級全部建立“公共交通發展專項資金”，并納入年度預算，用于軌道交通、公交場站、充換電設施、車輛更新、智慧公交等建設及運營補貼。

　　2、完善“成本規制+績效考核”補貼機制。對軌道交通、地面公交分別制定運營服務標準和成本規制辦法，補貼額度與客流強度、服務質量、成本控制“三掛鉤”。

　　3、拓寬多元化投融資渠道。用足用好國家城市交通發展獎勵資金、農村客運補貼資金，發行地方政府專項債券，鼓勵保險資金、“基礎設施領域不動產投資信托基金”(Infrastructure REITs)，參與公交場站綜合開發。

　　4、強化用地和路權保障。在控制性詳細規劃中優先劃撥公交場站、首末站、充換電設施用地，允許綜合開發收益反哺運營。

　　5、健全票價動態調整和換乘優惠體系。建立“政府定價+政府指導價+市場調節價”并存的票制體系，對長距離線路試行按里程計價，對微循環公交、定制公交實行政府指導價或市場調節價。

　　6、推進綠色智慧公交升級。車輛全面新能源化：2025年市區公交車新能源和清潔能源占比保持 100%，每年更新車輛 2000 輛以上，配套充電樁 1.5 萬個。 建設“出行即服務(MaaS)”平臺，政企聯合推進統一支付、智慧調度、客流預測、碳積分兌換等功能，2026 年用戶覆蓋率力爭達到 70%。

　　7、完善全域安全與應急保障體系。建立“市—區—企業”三級安全資金保障機制，對大修更新改造、應急物資儲備、數字化監測平臺實行項目清單化、資金預算化管理。

　　廣州、深圳、天津等三家市政府，進一步完善了成本規制模型——以審計后的完全成本扣減票務收入、廣告收入后，差額進入財政補貼池;同時引入第三方機構做績效評估，補貼向優質服務線路傾斜。

　　重慶市財政局通過以下措施落實成本規制機制：對公交企業運營成本進行核算，動態調整補貼標準，確保票價低于成本時財政兜底。專項補貼資金：設立新能源公交車更新、動力電池更換等專項補貼，2024年單列預算支持綠色出行轉型;跨部門協同：交通、財政、發改等部門聯合制定補貼細則，確保資金精準撥付;地方配套政策: 差異化補貼：對主城區二環內外公交線路實行不同補貼標準，二環外補貼由區縣財政承擔，市級財政重點支持主城區。績效評價管理：對補貼資金使用效率開展績效評價，確保資金用于提升服務質量(如響應公交、定制線路等)。

　　北京、上海兩家城市公交，屬百億級“優先保障公共交通財政投入”，政府雄厚的財政實力，給了公交實足的保障底氣;天津、重慶、廣州、深圳等四家城市公交，財政投入在30億～70億區間，也算是過日子不差錢的企業。

　　二、大連、貴陽、洛陽、重慶、鄭州、長春等六家公交和軌道資產重組公司后，市政府利用企業資產規模擴大、信用評級提升、融資能力和資金調度效率同步增強的機會，以資產規模促成融資效率。

　　大連地鐵集團+公交集團，合并成大連公共交通建設投資集團，資產超600億，形成東北最大綜合交通平臺。盡管2024年市財政緊張，沒有給常規的財政補貼，僅通過“還款”形式應急了1-2億元，但合并后的投資集團通過“壓支出、找資金、延支付”三條線并行化解，運用市場化融資手段來“補血”，緩解了資金壓力。

　　貴陽軌道+公交整合，融合為貴陽市公共交通投資運營集團，覆蓋交通、物業、大數據等多元業態，增強了融資能力。貴陽公交資金得到基本保障。2024 年貴陽市人大報告把軌道交通建設資本金、公交運營補貼、新型城鎮化基金等打捆列入交通城建板塊，總額 28.54 億元，專款專用，按項目進度分批下達給“貴陽公交(集團)”。 貴陽公交(集團)2023 年實際補貼為 11.47 億元，其中公交運營補貼 9.3 億元、軌道運營補貼 2.1 億元，當年缺口約 1.9 億元，通過商業貸款和場站綜合開發收益彌補。貴陽市所建立“項目資本金+運營補貼+場站綜合開發反哺”的組合資金池，可確保即便當年補貼出現缺口，也可通過集團 23.36 億元未使用授信額度和存量土地物業銷售回款先行周轉。

　　洛陽公交集團100%股權劃轉至軌道集團，成立洛陽交通投資集團有限公司，實現“軌道+公交+航空+公路”一體化，優化了債務結構。面對公交集團的資金壓力，投資集團運用“財政撥款+市場化運作”模式，充分發揮資源整合能力，通過財政撥款(2024年僅到位2億多)+融資，維持了正常運轉。

　　目前，“軌道+公交”資產重組已成為國內大城市優化國資布局、緩解債務壓力、增強融資能力的有效選項。當“多主體”變成“一張資產負債表” 后，實現了“五統一”:

　　(1)統一了評級主體。由市政府出具授權，將軌道、公交、場站、TOD土地等一次性劃入新公司，形成單一法律主體，可立即啟動AAA評級。評級關鍵指標：凈資產≥500億元、EBITDA/利息覆蓋倍數≥3、政府補貼占收入比≤30%;

　　(2)統一了授信窗口。與國家開發銀行、國有大行簽訂“總對總”授信，避免多家子公司重復授信、相互擠占額度;

　　(3)統一了債務期限結構。建立“短—中—長”資金池：短期(≤1年)用超短融或票據滾動;中期(3–5年)用綠色中票、公司債;長期(10年以上)用保險債權計劃、REITs;

　　(4)統一了現金流歸集。所有票務、廣告、物業、停車、充電收入每日自動歸集到總部現金管理平臺，實時掌握頭寸;

　　(5)統一了信息披露。按上市公司標準建立月度運營快報、季度財務快報、年度ESG報告，降低投資人盡調成本。

　　未來，大城市的公交、軌道資產重組是否會形成趨勢?令人關注。

　　三、各地政府在全面推進《城市公共交通條例》的落實上，通過強化財政保障、完善政策體系，確保了公交優先發展。但具體到每家城市，到款情況卻出現參差不齊的現象，反映了有近半數的政府財政壓力很大。

　　十八家省會城市、計劃單列市，在“優先保障公共交通財政投入”上，出現三類情況:

　　(1)足額撥款，并及時到位有濟南、蘭州、沈陽、成都、太原、南昌、青島等七家公交公司。其中南昌公交財政撥款執行力相對更強一些。這與江西省政府貫徹力度密切相關。

　　江西省政府以《城市公共交通條例》為綱，明確將公共交通發展納入法治化軌道，要求地方政府將公共交通經費納入財政預算，并通過用地劃撥、資金補貼等方式，保障基礎設施建設和運營。打造了南昌、九江等地的公交優先樣板。2024年9月，交通運輸部印發《關于印發2024年城市公共交通優先發展和綠色出行典型案例的函》，九江市因“加強資金與用地保障，促進城市公共交通高質量發展”成功入選，成為江西省首個入選的城市。

　　2024年南昌市財政局安排公共交通補貼資金6億元用于"交通強市"建設，重點支持城際公交開通及常規線路運營，資金按項目進度分批撥付‌。

　　(2)因種種原因，撥款雖未及時到位，但一旦走完流程，資金不成問題。如杭州、南京、合肥、西安等四家。

　　杭州公交財政預算2023年安排補助資金19個億，實際到位10個億。2024年財政撥款也有較大缺口。但杭州市財政將通過一系列“強化預算保障，優化支出結構，民生支出優先”舉措，把公共交通納入民生重點領域，出臺一攬子統籌計劃，2024年民生支出占比超75%，資金支持軌道交通、公交線網優化等項目。2025年預算草案顯示，將繼續加大“兩新”政策投入，推動設備更新與消費升級。前三年(2023、2024、2025年)市政府擬一攬子支持50多個億，外加公交之前出讓的一塊地近22個億。這樣的話，22個億加上50多個億，將近80個億，基本可確保杭州公交近五年(含2026、2027后兩年)的資金支出。

　　南京公交23年財政補貼應收23億，實收18億。南京公交2024年應收財政補貼24.7億元，實收13.52億元。南京公交連續兩年出現“應收補貼”與“實收補貼”之間的大額缺口(2023 年缺口約 5 億元，2024 年缺口約 11.2 億元)。市財政局主要通過“雙軌并行”，邊“控支”，邊“找錢”，“六個動作”展神奇: 壓減剛性支出;盤活存量資產 ;市區財政分擔機制再調整 ;先行預撥與專項借款 ;強化績效考核與成本規制;爭取上級資金與金融工具 。一系列組合拳，“控支”節約約 5 億元、“資產盤活”增加 4 億元、“先行預撥+專項借款”籌集 8 億元、“專項債+銀團授信”籌集 4.7 億元，基本覆蓋了 2023-2024 兩年累計的補貼缺口。

　　合肥公交財政預算安排補助資金12.9億元，實際撥付9億元。根據成本規制核算，2024年合肥公交運營財政補貼總額應為16.43億元。市財政年初預算安排資金6億元，實際撥付12.08億元(含運營補貼6.76億元、車輛購置及場站建設補貼5.32億元)，補貼資金到位率73.52%。對于剩余4.35億元資金缺口，通過申請流動資金貸款方式予以緩解，相關貸款本息償付責任，均由市財政全額承擔。

　　西安公交2024年財政撥款的主體部分已于年內完成，但陜西省對新能源公交車更新按每車8萬元、電池更換每車4.2萬元的標準補貼，受全省一般公共預算收入短收147.4億元的影響，部分專項撥付進度延遲，新能源車補貼等專項存在跨年度結算，剩余資金預計在2025年審計后完成撥付。

　　(3)哈爾濱、武漢、廈門、福州、烏魯木齊、銀川、長沙等七家，遇到市政府的財政壓力瓶頸，財政難坎很難跨越。

　　哈爾濱公交2023年財政撥款總數是4.14億。2024年基數差不多，但目前銀行貸款7億多。當期運營補貼活得去。只是歷史上的負債和更新車輛資金，暫無著落。

　　烏魯木齊公交2024年財政撥付缺口也較突出：烏魯木齊市公交集團(含BRT)應補貼7億元(計劃數)，實際收到1.63億元，欠付5.37億元;烏魯木齊市公交珍寶巴士應補貼2.29億(計劃數)，實際到位0.51個億。欠撥付1.78億。

　　長沙公交2023年按成本規制政策應補12億左右，當年實際到位財政補貼5.2億元。2024年應收12.6億，實際收到地方財政補貼資金8.9億元，含省1.69億。

　　武漢、銀川、廈門和福州等，也都遇到年度撥款不足的財政困境

　　四、經濟強省江蘇的五家地級市公交，得益于政府強有力的政策保障和財政支持，喜大于憂;四川省內江市公交屬民營企業，政府的支持力度具標桿意義。

　　江蘇省政府通過明確財政預算保障、建立科學合理的財政補貼機制、實施專項補貼與稅費優惠政策、強化成本規制與審計考核，以及拓寬資金籌措渠道等多種方式，全面落實《城市公共交通條例》中關于財政保障的條款，確保地級市公交的可持續發展。

　　蘇州(20億)、無錫(近8億)、宿遷(2.24億)、泰州(1.2億)等四家公交，財政撥款都是如期足額到位。

　　鹽城公交2024年應預撥4.32億元，已撥付3.15億元，差額1.17億元。鹽城市交通投資建設控股集團通過市場化融資模式，有效緩解了公交資金壓力。

　　四川省內江市政府出臺的《內江市中心城區城市公共交通運營補貼管理辦法》明確，對城市公交企業執行政府“七免兩減”優惠政策而減少的收入，實行據實補貼，扣除公益性支出補貼后，對城市公交運營虧損財政補貼85%，公交企業承擔15%。公交補貼自從納入財政預算，按月撥付。目前雖說還有歷史欠款三千多萬，也在想辦法解決中!

　　綜合來看，各地政府支持力度都很大，盡力了。面臨著“心有余而力不足”的財政挑戰。即便是超大城市如上海，都在努力通過“降本增效”，力爭在今明兩年，年均節約財政補貼 8% 左右。(圖片來自網絡)