校車標準編制存在法律依據和程序問題
在管理體制方面,美國交通運輸部及下屬機構國家公路交通安全管理局(NHTSA)、聯邦公路管理局(FHWA)和聯邦公共交通管理局(FTA)都是學生運輸管理的法定機構,它們分別依據相關的聯邦規則典章進行行業管理;而國務院法制辦編制的《校車安全條例》(草案征求意見稿)中,交通運輸部的職責只是依照法律、行政法規和國務院的規定,負責校車安全管理的有關工作,實際上,卻沒有專門的校車法規可依據;國務院發展改革部門會同國務院財政、教育行政、工業和信息化等部門,按照保障安全、方便學生,明確范圍、突出重點,政府主導、社會參與的原則,制定與經濟社會發展水平相適應的校車服務總體規劃和分階段實施方案,縣級以上地方政府則對本行政區域的校車安全管理工作負總責,統一領導、組織、協調本級政府有關部門履行校車安全管理職責,仍然沿襲政府包攬一切的行政管理模式。
在校車服務補貼方面,美國各州對校車服務提供的資助形式和金額各不相同。5個州不提供任何資金補貼給校車服務;9個州依據校區的學生運送比例提供一次資助;9個州依據支出項目及資助比例標準提供補貼;19個州按學生運輸輛和車輛行駛里程建立的單位成本來分配補貼,其中10個州還依據地理條件調整補貼;8個州依據學生載運量、車輛行駛里程和地理差異等多種因素的公式提供補貼?!缎\嚢踩珬l例》(草案征求意見稿)提出:支持校車服務所需的財政資金由中央財政和地方財政分擔,具體辦法由國務院財政部門制定;支持校車服務的稅收優惠辦法由國務院財政、稅務主管部門制定。這張支票如何兌現還有待觀察,1993年中央政府確定要將國內生產總值(GDP)的4%投入到教育事業中,20年過去了仍然沒有實現這個基本的目標。
在大眾媒體方面,各種利益關系者對制定《校車安全條例》和《校車安全技術要求》標準所表現出來的行為和各種觀點都值得尊重,而法規和標準的編制就是一個公共協商過程。讓人擔憂的是各種政治口號式的觀點越來越高調,一些人對推廣校車表達出“不缺錢”,似乎就很有“良知”;一些人強調“校車標準安全第一”,似乎應當達到裝甲車水平;還有一些人執迷“長鼻子”,似乎這就是唯一的校車型式;他們大多是從道聽途說的經驗出發,缺乏科學分析和解釋數據為基礎的態度。
以科學、技術與實踐經驗的綜合成果為基礎,校車試驗表明,車身結構對乘員保護的程度至關重要。車輛發生碰撞事故時確保乘員安全的措施包括兩方面:一是要有合理的車身構造來保證在事故中產生變形后仍能確保乘員的生存空間;二是車輛要配置性能良好的乘員約束裝置以減輕二次碰撞的損害。美國聯邦機動車安全標準《校車翻覆保護》(FMVSS220)要求校車進行壓頂試驗(RoofCompressionTest),而聯合國歐洲經濟委員會(ECE)《關于大客車上部結構強度認證的統一技術規定》(ECER66)要求客車進行傾翻試驗(Roll-OverTest),中國標準《客車結構安全要求》(GB13094-2007)是參照歐盟指令編制的,要求客車進行側傾穩定性試驗,有趣的是修訂中的《校車安全技術要求》仍然采用歐盟指令中的傾翻試驗,未采用美國校車的壓頂試驗。
交通工程的研究表明,車輛技術裝備只是引發校車事故的次要因素,主要因素是駕駛員和道路環境。以道路交通死亡人數作為衡量指標,美國國家公路交通安全管理局(NHTSA)實施的死亡分析報告系統(FARS),統計分析各種交通事故的人員死亡情況(30天內),按機動車型式分類統計結果表明:巴士的死亡事故率是最低的(0.5%),其中以城際巴士的死亡率最低為0.11%,校車與公共巴士的死亡率都是0.2%,而乘用車和輕型卡車的死亡率最高,分別為40.4%和39.4%;歐洲道路交通事故數據庫(CARE)的統計數據表明:巴士與客車每億公里的乘客死亡率是0.02人,而私人小汽車每億英里的乘客死亡率為0.56,歐洲國家普遍利用公共巴士運送學生上下學,少數國家提供特別的校車服務。
中國連續發生的“校車”悲慘事故,人們在情緒之中把未來的學生運輸安全都寄托在“校車”身上,我們必須清晰地認識到,“校車”不能單獨承載學生運輸的安全之重,更重的是建立和完善學生運輸安全法規體系,這才是科學的發展觀。
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